歐盟與北約軍工博弈再起波瀾
北大西洋公約組織（北約）6月26日發(fā)布聲明，任命荷蘭首相馬克·呂特為新一任北約秘書長
文/季澄
編輯/黃紅華
7月舉行的北約華盛頓峰會上，北約成員國達(dá)成名為《工業(yè)能力擴(kuò)張承諾》的新的擴(kuò)充軍備協(xié)議，進(jìn)一步明確北約在強化跨大西洋國防工業(yè)基礎(chǔ)與軍備產(chǎn)品聯(lián)合研發(fā)中的主導(dǎo)地位。這是繼2023年維爾紐斯峰會推出《國防生產(chǎn)行動計劃》后，北約在推動可持續(xù)國防工業(yè)產(chǎn)能上的又一重大舉措。
無獨有偶，歐盟于今年3月推出史上首份《歐洲國防工業(yè)戰(zhàn)略》，企圖借擴(kuò)大軍工產(chǎn)能維護(hù)自身獨立的國防工業(yè)基礎(chǔ)，進(jìn)而加速推進(jìn)防務(wù)一體化進(jìn)程。
考慮到北約在歐洲地區(qū)安全架構(gòu)中長期扮演的關(guān)鍵角色，以及歐盟近年來為追求“戰(zhàn)略自主”采取的系列不間斷舉措，外界揣測，兩者或?qū)⒃谲姽ゎI(lǐng)域爆發(fā)嚴(yán)重分歧和爭端。
同步發(fā)力助推國防工業(yè)能力提升
分析北約和歐盟推出的各自版本的國防工業(yè)能力提升計劃，兩者的側(cè)重點有所不同，所要達(dá)到的戰(zhàn)略目的也存在明顯差異。
北約著重強調(diào)軍備產(chǎn)品研發(fā)的“跨大西洋”屬性以及北約在其中發(fā)揮的主導(dǎo)作用。北約認(rèn)為，提升成員國軍工產(chǎn)能與確保北約所謂的“有效威懾與防御能力”密切相關(guān)。美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文在華盛頓峰會期間舉行的國防工業(yè)論壇上表示，“為提升北約的集體安全水平，每個成員國均將制定旨在強化本國國防工業(yè)能力的詳細(xì)方案，這有助于聯(lián)盟在沖突來臨時優(yōu)先生產(chǎn)能對戰(zhàn)局走勢產(chǎn)生決定性影響的武器和彈藥”。在此基礎(chǔ)上，“通過成員國間的協(xié)調(diào)與合作，制定軍備產(chǎn)品研發(fā)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提升裝備的聯(lián)通性與互操作性，從而塑造全新的跨大西洋國防工業(yè)伙伴關(guān)系”。
此外，《工業(yè)能力擴(kuò)張承諾》明確規(guī)定，成員國必須就本國軍工業(yè)動向向北約進(jìn)行年度例行性匯報，并由北約而非歐盟負(fù)責(zé)制定軍備產(chǎn)品聯(lián)合研發(fā)方案，這充分證明北約正成為跨大西洋國防工業(yè)的“行動召集者、標(biāo)準(zhǔn)制定者和交付使用推動者”。
歐盟版計劃著力在軍備采購、研發(fā)和制造環(huán)節(jié)強調(diào)“歐洲優(yōu)先”的理念。《歐洲國防工業(yè)戰(zhàn)略》以2030年為節(jié)點，明確開列35%、50%和40%三大最低限度比重指標(biāo)，即截至2030年，歐盟內(nèi)國防貿(mào)易額占?xì)W盟國防市場額比重應(yīng)不少于35%，歐盟內(nèi)采購份額占國防采購總預(yù)算比重應(yīng)不少于50%，歐盟成員國不少于40%的國防裝備采購應(yīng)通過聯(lián)合采購方式進(jìn)行。
為此，歐盟將采取一系列配套支撐性措施。組織機制方面，擬組建由成員國代表、歐盟外交與安全政策高級代表和歐盟委員會代表組成的國防工業(yè)籌備委員會，負(fù)責(zé)相關(guān)國防工業(yè)項目的統(tǒng)籌。資金扶持方面，計劃在2025年至2027年劃撥約15億歐元，以增強國防技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)的競爭力，并通過免征增值稅的方式為聯(lián)合采購軍備提供便利條件；歐盟還將放寬針對國防領(lǐng)域的投資限制，允許歐洲投資銀行為純軍事用途的項目注資，以擴(kuò)大融資渠道。文化建設(shè)方面，營造“沒有和平就沒有繁榮”的新型國防戰(zhàn)備文化，持續(xù)優(yōu)化國防工業(yè)發(fā)展大環(huán)境。
各有盤算
面對地緣沖突強勢回歸國際政治舞臺的現(xiàn)實，戰(zhàn)爭與沖突持續(xù)撕裂歐洲地區(qū)安全秩序，歐盟和北約差異化的戰(zhàn)略考量或成為引發(fā)兩者間矛盾與爭端的最大誘因。
對歐盟來說，“遏俄防美”是其調(diào)整歐洲國防工業(yè)布局，加速構(gòu)建聯(lián)合軍備采購市場的最大外部動因。在歐盟看來，歐洲地區(qū)既有安全秩序正遭受自二戰(zhàn)以來最為嚴(yán)重的侵蝕與沖擊，戰(zhàn)后歐洲長期享有的“和平紅利”正損失殆盡，自身面臨的“生存性壓力”陡增，迫使其將防務(wù)關(guān)注重點加速由應(yīng)對恐怖主義、難民危機等“地區(qū)性安全危機”轉(zhuǎn)向“全面結(jié)構(gòu)性防御”，以便為可能到來的新一輪地緣沖突做足準(zhǔn)備，這勢必將對歐洲的國防工業(yè)尤其是軍工產(chǎn)能提出更高要求。
同時，受美國國內(nèi)政局走勢，特別是考慮美國大選結(jié)果對跨大西洋伙伴關(guān)系可能產(chǎn)生的復(fù)雜深遠(yuǎn)影響，歐盟對美國對其提供持久安全承諾與保障的可信度持悲觀論調(diào)。西班牙前外交大臣阿蘭查·岡薩雷斯曾在美媒撰文指出，“歐洲國家與其將美國作為確保歐洲安全的長久伙伴，倒不如把賭注押在一個更加一體化的歐洲上”。此外，一旦特朗普代表的共和黨在大選中全面勝出并擰緊對烏軍援“閥門”，歐洲承載的援烏壓力將成倍增加，未雨綢繆夯實國防工業(yè)基礎(chǔ)被歐盟視為應(yīng)對這一變局的必然之舉。
在此背景下，以軍工合作牽引防務(wù)一體化進(jìn)程，擺脫對美國等“第三方”軍備產(chǎn)品的過度依賴，成為歐盟強化軍工產(chǎn)能的最大內(nèi)生動力。防務(wù)一體化是歐洲“戰(zhàn)略自主”的核心內(nèi)容，推動國防工業(yè)提質(zhì)升級又是加快防務(wù)一體化進(jìn)程的必由之路。然而，歐盟在國防工業(yè)領(lǐng)域的固有頑疾，因烏克蘭危機而徹底暴露并被進(jìn)一步放大。
一是軍工產(chǎn)能嚴(yán)重不足且嚴(yán)重依賴“外援”。統(tǒng)計顯示，歐盟相關(guān)型號彈藥年產(chǎn)量僅23萬發(fā)，約等于烏克蘭戰(zhàn)場的月消耗量，遠(yuǎn)無法滿足對烏軍援承諾。且自烏克蘭危機全面升級以來，歐盟對烏提供的武器中有70%購自美國。
二是技術(shù)研發(fā)與軍備制造脫節(jié)。歐盟各國對將國防預(yù)算的2%用于新技術(shù)研發(fā)可謂“應(yīng)者寥寥”，即便取得技術(shù)突破，也因整體產(chǎn)能落后而無法在短期內(nèi)將技術(shù)轉(zhuǎn)化為即戰(zhàn)力。
三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠。目前，歐盟多數(shù)軍工企業(yè)仍傾向于“閉門造車”，致使“平行研發(fā)、重復(fù)建設(shè)”等行業(yè)亂象時有發(fā)生，造成人力、物力和財力資源的嚴(yán)重浪費。
對北約來說，其希望通過擴(kuò)充軍備產(chǎn)能達(dá)到“一石二鳥”的戰(zhàn)略功效。經(jīng)濟(jì)層面，借大規(guī)模對歐軍售對盟友“敲骨吸髓”，大發(fā)“戰(zhàn)爭財”。北約官方數(shù)據(jù)顯示，僅2024年，北約成員國的國防預(yù)算總額就高達(dá)5000億美元，較2020年增加約1750億美元，其中絕大多數(shù)增量被用于購買美制武器。另據(jù)美聯(lián)儲統(tǒng)計，過去兩年，北約三分之二的軍備采購均與美企相關(guān)，總金額高達(dá)1400億美元。美國軍工產(chǎn)業(yè)因此獲利頗豐，僅國防和航天領(lǐng)域的工業(yè)產(chǎn)值就較2022年增長近17.5%。北約秘書長斯托爾滕貝格今年6月訪美期間說“北約有利于美國安全，也有利于美國工業(yè)和就業(yè)”，更加印證北約已淪為美國利用戰(zhàn)爭斂財?shù)墓ぞ撸罋W之間已逐漸陷入“美國拱火、歐洲買單，歐洲‘失血’、美國‘收割’”的畸形邏輯鏈。
戰(zhàn)略層面，北約妄圖借販賣“安全焦慮”和“恐懼營銷”對歐洲進(jìn)行戰(zhàn)略捆綁，并通過適度讓利的方式，確保美國在歐洲軍火市場上的長期優(yōu)勢地位。在《北約2022戰(zhàn)略概念》文件中，北約將俄羅斯界定為“最重大且最直接的威脅”，并在華盛頓峰會上揚言要在援烏問題上發(fā)揮更大作用。受“恐俄”情緒影響，北約成員國國防預(yù)算占本國GDP的2%的數(shù)量，已由2021年初的9個激增至目前的23個。芬蘭、瑞典更是打破長期奉行的中立政策，一頭扎進(jìn)北約陣營，為美國強化在北歐的軍事存在大開“方便之門”。
此外，在軍工合作領(lǐng)域，美國以“聯(lián)合研發(fā)”為誘餌，以讓渡部分生產(chǎn)利潤換取對跨大西洋軍工產(chǎn)供鏈和監(jiān)管體系的主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)。據(jù)外媒報道，美國雷神公司和歐洲導(dǎo)彈集團(tuán)決定在德國聯(lián)合生產(chǎn)約1000枚“愛國者”導(dǎo)彈，合同金額高達(dá)55億美元。德國萊茵金屬公司還將深度參與F-35戰(zhàn)機的機身生產(chǎn)工作。
三大因素決定博弈走勢
綜合上述情況，以下三大因素或?qū)⒊蔀闆Q定歐盟與北約軍工博弈走勢的關(guān)鍵變量。
其一，歐洲國防工業(yè)能否通過自我革新與發(fā)展，真正成為北約和美國強有力的競爭對手。現(xiàn)階段，從軍工企業(yè)數(shù)量、規(guī)模、產(chǎn)能和市場占有率等評價指標(biāo)看，歐洲軍工企業(yè)與美國同行仍存在較大差距，前者難以在短期內(nèi)推出可與后者競爭的“拳頭型”產(chǎn)品，軍備采購資金“外流”現(xiàn)象仍將持續(xù)存在。例如，美國計劃于2026年在德國分階段部署的“標(biāo)準(zhǔn)-6”和“戰(zhàn)斧”等型號導(dǎo)彈，以及荷蘭、西班牙、羅馬尼亞等北約成員國采購的“愛國者”導(dǎo)彈，均系美國雷神公司的“代表作”。
其二，充足資金支持與成員國內(nèi)部共識將成為決定歐洲國防工業(yè)未來發(fā)展的關(guān)鍵。冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲國家的政治、財政和社會結(jié)構(gòu)決定了民生事項在國家預(yù)算比重中的優(yōu)先地位。盡管近年來歐洲國家結(jié)合地區(qū)安全環(huán)境的新變化紛紛上調(diào)國防預(yù)算，但多數(shù)資金僅夠用來“還舊賬”，國防工業(yè)轉(zhuǎn)型仍面臨較大資金缺口。據(jù)歐盟內(nèi)部市場委員蒂埃里·布雷頓初步估算，歐盟國防工業(yè)發(fā)展所需資金總量或?qū)⒏哌_(dá)1000億歐元，這對于正遭受高通脹、高利率和能源危機沖擊的歐洲來說，無疑是一項沉重的負(fù)擔(dān)。此外，歐盟成員國歷來對防務(wù)與安全等涉及國家主權(quán)的敏感議題持謹(jǐn)慎保守立場，且各國國防理念與安全訴求不盡相同，成為歐盟在國防工業(yè)事項上“統(tǒng)一話術(shù)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一行動”的障礙。
最后，美國作為北約實際上的主導(dǎo)者和操控方，其立場與態(tài)度對博弈走勢有決定性影響。歐盟借擴(kuò)充軍備生產(chǎn)打造獨立國防工業(yè)基礎(chǔ)，擺脫對美依賴并與其爭奪全球軍火市場，這是美國軍工復(fù)合體等利益集團(tuán)所不能接受的，這也促使北約在《工業(yè)能力擴(kuò)張承諾》中重申自身的不可替代作用。況且，鑒于北約在歐洲集體安全框架中的長期主導(dǎo)地位，歐盟在宣布國防工業(yè)提振計劃時不忘強調(diào)“仍會忠于北約”。或許，對現(xiàn)階段的歐盟來說，通過壯大自身國防工業(yè)實力，成為一個“被北約和美國平等真誠對待的合作伙伴”，不失為一種更加務(wù)實的選擇。
（作者系軍事科學(xué)院助理研究員）
